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税收与我国养老保险制度的顶层设计

时间:2014-08-12 15:15:33

税收与我国养老保险制度的顶层设计

   税收政策是我国养老保险顶层制度的重要组成部分财政补贴和税收是政府调控养老保险供求的两种基本经济工具。其中,相对而言,税收调控的方式更灵活、干预更间接、效应更有弹性,也更适宜在市场经济条件下政府借以介入养老保险事业发展,并以征管优惠政策刺激养老保险筹资等。国际经验也表明,税收政策是市场经济条件下养老保险顶层制度的重要组成部分。

   我国商业养老保险费用由个人缴纳,职工社会养老保险费用由用人单位和职工共同缴纳,只有新型农村社会养老保险实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合,而政府在基本养老保险基金出现支付不足时给予补贴。这说明,政府在养老保险筹资中的责任是次要、间接、补充性的,财政补贴只是一种非常规手段。另外,近年来,随着险种类型的增多、覆盖面的扩大、待遇水平的提高,虽然我国给予养老保险的财政补贴总额每年都有所增加,但部分险种的财政补贴呈现了绝对规模增加、相对规模减小的趋势。这也进一步要求我国充分发挥税收政策对养老保险事业持续发展的支持作用,并加强其在养老保险顶层制度体系中的重要程度。

   实际上,在向市场经济体制转轨的早期过程中,我国即已初步制定实施了针对养老保险的具体税收政策。时至今日,我国已经逐步搭建起了主要涉及养老保险的险种基本类型及运作基础环节的税收政策框架。《社会保险法》更是明确规定,国家通过税收优惠政策支持包括基本养老保险等在内的社会保险事业。

 

我国现行养老保险税收政策存在的主要问题

   一是对企业缴纳社会养老保险费的税收优惠力度不够。企业一直是我国承担社会养老保险缴费义务的主体,并且缴费义务相对偏重。目前,对于企业在规定的范围和标准内为职工缴纳的基本养老保险费、企业年金,可以以税前扣除的形式减免企业所得税。但是,我国企业仅缴纳的职工基本养老保险费率就不低于20%,而发达国家企业承担的全部社会养老保险费率大多在10%左右。如果再加上基本医疗保险、失业保险等,我国企业承担的强制性社会保险缴费义务更重。另外,就养老保险的财政补贴占全国财政支出的比重来说,很多发达国家达到约10%的水平,而我国仅有约3%的水平。综合来说,我国政府在养老保险筹资方面承担的义务相对偏轻,激励企业承担相关义务的税收优惠力度不够。这必然影响企业为职工社会养老保险缴费的积极性,也在很大程度上导致作为基本养老保险的补充性险种、缺乏强制性的企业年金发展速度慢、结构不平衡。

   二是养老保险运营的有关环节存在税收政策缺漏。对于基本养老保险,只有关于缴费、投资、领取环节的税务征管措施,却没有明确针对退保环节的税务处理规定。对于企业年金,只有关于缴费、退保环节的税务征管措施,却没有明确针对投资、领取环节的税务处理规定。对于个人储蓄性养老保险,至今还没有涉及任一环节的税务具体规定。这不利于全面、系统地发挥税收对于养老保险供求的调控作用。

   三是个人缴纳养老保险费存在税收抑制。除了个人储蓄性养老保险完全由个人缴费以外,我国基本养老保险、企业年金也都有个人缴费部分。但是,只有个人在规定的范围和标准内缴纳的基本养老保险费才可以以税前扣除的形式减免个人所得税,而企业年金的个人缴费部分不得在个人当月工资、薪金计算个人所得税时扣除。另外,对于企业年金的企业缴费计入个人账户的部分,视为个人的工资、薪金,但不与正常工资、薪金合并,也不扣除任何费用,直接计算当期个人所得税,这也就类似于个人缴费部分的税收待遇。这种纳税机制有利于保证财政收入和养老保险费征缴的便利性,但也不可避免地抑制了个人投保养老保险的自觉性,抑制了养老保险的根本需求。

   四是商业养老保险的专门税收政策较少。企业年金和个人储蓄性养老保险都既可以由政府的社会保险部门经办,也可以由保险公司等商业机构经办。目前,经过财政部、国家税务总局审批,保险公司开展的一年期以上返还性人身保险业务的养老年金保险保费收入可以免征营业税。但是,对于商业养老保险及其附加险种,专门的税收政策仍然较少,有时仅可套用一些类似规定。例如,根据《个人所得税法》第四条的原则性规定,个人购买商业养老保险后取得的保险赔款可以免纳个人所得税。在市场经济体制改革逐渐深入的情况下,各种养老风险不断产生、增加、显现、释放、交织,也加深了个人、家庭对于养老风险的直接承担程度,以及对于管控养老风险的商业机制的需求。如果相关税收政策不明确,则不利于商业养老保险的发展,也不利于社会养老风险的综合管控。

   五是税收政策和养老保险政策之间存在协调缺陷。养老保险税收政策一般要涉及税收、财政、社会保障、保险监管等政府职能部门,但一些政策的制定却体现出各部门之间协调不足。例如,我国2008年以来多次提出,研究对养老保险投保人给予延迟纳税等税收优惠,适时开展个人税收递延型养老保险产品试点。但是,其后修订、实施的个人所得税法律法规并没有涉及保险购买环节的消费者税收待遇问题。这使得个人税收递延型养老保险难以有实质性突破。

 

完善我国养老保险税收政策的对策建议

   一是确立“市场导向、循序渐进、激励为本”的整体思路。完善养老保险税收政策,就是要坚持社会主义市场经济体制改革的方向,加大个人、用人单位在养老保险筹资中的责任,根据从基本险种到新型险种、从主体费用到补充费用、从基础环节到延伸环节、从企业所得税到个人所得税、从试点到推广的顺序,从多方面完善相关税收政策,并且以税收优惠为实施政策的核心手段。

   二是明确给予税收优惠的险种及费用的优先顺序。按照“政府——企业——个人”的传统市场化改革方向、步骤,根据在养老保险体系中的重要程度和政策实施的便利程度,优先实施税收优惠政策的基本顺序依次为:基本养老保险中的用人单位缴费部分——基本养老保险中的个人缴费部分——企业年金中的企业缴费部分——企业年金中的个人缴费部分——社会保险经办机构经办的团体型个人储蓄性养老保险——社会保险经办机构经办的个人型个人储蓄性养老保险——其他个人商业养老保险。

   三是逐步构建覆盖养老保险运营各环节的税收政策。当前,要在确保缴费足额、及时的前提下,建立健全养老保险以下环节的税收政策:基本养老保险退保环节,企业年金的投资、领取环节,以及个人储蓄性养老保险的所有环节,尤其首先是个人储蓄性养老保险的缴费环节。

   四是适当采取先企业所得税、后个人所得税的税种完善顺序。企业所得税和个人所得税是改变纳税人实际收入水平的主要税种,对纳税人的供求决策一般具有显著影响。企业不仅一直是我国承担社会养老保险缴费义务的主体,有时也承担了商业养老保险缴费的部分义务,而且组织性强,便于及时、完整地执行政策。另外,目前我国企业所得税已经相对具有较为稳定的征管方法,并且往往是个人所得税的上游税种,而个人所得税正处于从分类征收模式向分类与综合相结合的模式改革过渡的阶段。综合来说,养老保险税收政策应适当采取先企业所得税、后个人所得税的税种完善顺序,但这并不否认养老保险的个人所得税制改革的重要性、可行性。

   五是实施具体税收优惠政策。加大用人单位和个人缴纳基本养老保险费的税收优惠力度,考虑进一步提高允许企业、个人所缴纳基本养老保险费在企业所得税、个人所得税税前扣除的比例,以税收减免形式适当增加国家在基本养老保险筹资中的投入。允许企业年金中的企业缴费部分及个人缴费部分进行适当的个人所得税税前扣除,或者适当提高企业年金中的企业缴费部分在企业所得税税前扣除的标准。明确企业年金的投资收益给予税收减免,但在领取环节征税。对于个人储蓄性养老保险,允许在规定的范围和标准内的个人缴费进行个人所得税税前扣除。探索对商业养老保险公司降低营业税税率或改征增值税的合理支持措施。另外,可以考虑实施对基本养老保险退保的增税政策,以负优惠政策抑制非正常退保。

   六是增加税收政策和养老保险政策的协调。建立健全税收、财政、社会保障、保险监管等政府职能部门的联席会议制度,甚至邀请商业保险机构参加,就跨部门的相关政策问题进行集体协商,以增加相关政策思路、操作措施的可行性,减少部门政策之间的摩擦成本。

   七是合理选择改革完善税收政策的试点。例如,选择中小企业,试点加大用人单位和个人缴纳基本养老保险费的税收优惠力度;选择大型企业,试点对企业年金中的企业缴费部分及个人缴费部分进行适当的所得税税前扣除;选择以工资、薪金收入为主要来源的特定阶层,试点推行个人储蓄性养老保险的税收政策;选择经济发达的城市、省份,试点实施个人商业养老保险的税收优惠政策。(作者:特博士后科研工作站 李小热)

 

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