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积极探索监管体制创新 努力提高依法科学有效监管水平

时间:2014-08-12 15:18:09

积极探索监管体制创新  努力提高依法科学有效监管水平

 ——深圳保监局功能监管的实践与探索

明霞

 

   在当今经济全球化的浪潮中,保险行业的市场竞争日趋激烈,保险公司靠传统的业务已难以扩大利润增长来源,纷纷寻求金融创新,特别是银行、证券、保险业务不断融合和交叉,对原有的机构监管模式提出了新的挑战。如何从监管模式创新出发,着力破解监管难题,探索建立一套权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的监管体制,已成为我们当前迫切需要解决的问题之一。

   深圳保监局近年来积极探索功能监管改革,按照业务类别监管原则,把职能相近、业务范围相似(相关)的事项,相对集中起来,并对“决策、执行、监督”三权进行厘清、分立归属,使其相互制约,形成良好的权力制衡与监督的运行机制。并为今后监管保险公司分支机构工作提供一些有益经验。

   一、问题的提出:功能监管产生的背景

   从理论上讲,监管体制创新是监管创新的核心和关键,也是一个重点、难点问题。自保监会成立以来,在监管的组织架构、体制机制方面做了许多有益的探索和尝试。特别是吴定富主席在2007年全保会上提出,为适应新形势下保险业快速发展对保险监管工作提出的新要求,各派出机构要进一步整合监管资源,创新监管模式,形成监管合力,增强监管效能。

   所谓功能监管模式,是指为避免相关处室职能交叉和权限冲突,建立统一、精简、高效的监管模式,按照业务类别监管原则,把职能相近、业务范围相似(相关)的事项,相对集中起来,并对“决策、执行、监督”三权进行厘清、分立归属,使其相互制约,形成良好的权力制衡与监督的运行机制。从当前保险业发展的实际看,开展监管创新,实行功能监管有如下五个现实原因:

   (一)监管环境的发展变化客观上需要监管模式的突破创新

   随着市场主体不断增多,业务领域不断扩大,竞争程度日趋激烈,经营范围日益交叉,对监管工作提出了更高的要求。功能监管模式可以整合各处室权限资源,在坚持目前“机构监管”模式的大前提下,突出按业务条线监管的主线,综合运用监管手段和方式,为市场主体提供条线化监管、全程化监管和动态化监管。这种深入、快捷、全面的监管服务可以有效促进被监管机构的发展基础。

   (二)监管理念的变化为监管创新提出了更高的要求

   目前,保险业发展已站在了新起点、处于新阶段,科学监管、有效监管的理念日益深入人心,抓监管、防风险成为监管工作的首要任务。从国际趋势看,金融危机发生以来,国际金融保险监管体制改革的一个重要趋势,就是从单纯重视对个体机构的微观审慎监管向关注金融保险市场整体状况的宏观审慎监管转变,更加注重通过监管政策的制定实施和监管模式的创新维护安全稳定的市场环境,这些都为不断加强和改进监管奠定了较好基础。

   (三)监管信息化建设为监管创新提供了技术支持

   随着保险监管信息化、标准化的不断完善,派出机构监管人员借助各项内部资源,可以运用内网信息交流系统、中国保险统计信息系统、保险稽核系统、远程视频系统等技术和资源,打破处室之间的条线分割,交流检查经验,传承监管技巧,增强自身综合监管素质,提高日常监管工作水平。

   (四)监管队伍日益成熟为推行新模式创造了有利条件

   当前,随着派出机构监管队伍的不断扩充壮大,人员队伍呈现出年轻化、高学历、专业化的特点,是一支赋有战斗力、政治上靠得住的队伍。特别是通过近年来的不断实践锻炼,极大地提升了监管队伍的专业化水平,监管一线工作人员交叉检查、联动检查的能力不断增强,这样的员工队伍为实施监管模式创新提供了坚强的人才保障。

   (五)监管规章不断完善为监管创新提供了制度保障

    几年来,在保监会的正确指导下,各派出机构建立健全了大量的内部规章制度,尤其是在行政许可、现场检查、行政处罚等方面制定了较完善的各类规程。这些规程呈现出权责对等、流程清晰、易于操作、公开透明的特点,成为保险监管工作的规矩和方圆,有效限定了个人意志随意性的发挥边界,为推行功能监管奠定了良好的制度基础。

   二、深圳保监局开展功能监管的实践做法

    深圳作为保险业确定的第一个保险创新发展试验区,探索开展监管创新,着力破解监管难题,是深圳保监局不可推卸的重要职责,也是创建保险创新试验区的重要内容。近年来,深圳保监局在保监会的正确领导下,积极探索功能监管改革,尝试建立权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的监管体制,取得了一定的成效。

   (一)归口统一机构和高管人员管理职能。2009年,深圳保监局打破原有的处室职能划分,将产、寿险机构和高管人员管理职能从业务处室分离出来。业务处室集中精力开展现场检查和非现场风险监测,向专业化方向发展,由一个专门处室负责产、寿险保险公司机构和高管人员管理。

   (二)整合全局的现场检查力量。从全局范围统一调配现场检查力量,对产、寿险公司的现场检查,以专业处室为主,同时抽调其他各处室人员共同参与。特别强调产、寿险和保险中介业务的联动检查,在对保险机构的检查中,根据情况及时延伸至中介机构,实行同查同处。

   (三)成立专门的行业风险研究和监控工作机构。2008年,根据应对金融危机的形势要求,专门成立了跨处室的风险研究和应对小组。近期,又专门成立了由分管局领导牵头,各相关处室共同参与的保险公司分支机构分类监管工作小组,全面负责分支机构风险评价和指标测评工作。通过每季度对产、寿险公司进行一次综合测评,提出分类意见,统一采取相应的监管措施。

   (四)集中归口管理短意险业务。将短期意外险监管统一归口寿险处,统一监管政策,统一检查标准,统一管理规则。同时,积极探索对短意险业务实行统一的风险保费专户管理,并统一开展了短意险业务系统验收及规范保险兼业代理短意险业务流程,强化保险公司的管控责任。

   (五)归口管理外部监管协调职能。明确由一个处室牵头负责与工商、税务、公安、司法及反商业贿赂等部门之间的沟通联络,统一对外沟通协调,建立定期交流联动机制,密切配合,联手打击保险违法违规问题。

   三、功能监管的实践效果分析

   从近两年的实践看,功能监管具有以下几个方面的优越性:

   一是监管尺度更加统一。通过将相同监管职能归口到一个处室负责,更有利于统筹研究制定并执行相关的政策、制度,统一把握监管的政策尺度,使监管的思路、理念在各业务领域保持一致性和相对的稳定性,从而更好地体现了公平监管的原则。

   二是监管工作更加高效。功能监管打破了处室之间的界限,有效降低了协调成本,同时也避免了重复工作和不必要的监管资源浪费,极大地提高监管工作的效率。如,跨处室联动检查中各业务处室均有人员参与,避免了以往主查处室发现相关问题后,移交其他业务处室带来的二次进场问题,减少了对同一问题的重复检查,提高了对违法违规问题查处的时效。

   三是监管职能得到强化。通过监管职能的集中和归并,明确和落实了监管责任,同时也促使相关处室更加专注于对某一监管领域的研究,从而使相关监管政策更有针对性、实效性,监管的力度更大,专业化、科学化水平更高。例如,行政许可归口管理后,有关处室针对机构和高管人员管理中存在的突出问题,制定出台了多项有针对性的监管制度措施。并就保监会的有关规章制度进行深入研究,向保监会相关部门提出了许多有参考价值的政策建议。同时,机构和高管人员管理责任剥离后,业务监管处室的职责更加清晰明确,可以将更多的监管资源倾斜到抓监管、防风险工作中,现场检查的频率显著增加,整顿市场秩序的力度明显增大,非现场监管创新取得明显成效。

   四是监管队伍得到锻炼。功能监管使每个监管干部的业务涉及面更加宽泛,监管实践经验更加全面丰富,更加有利于监管干部综合监管能力的提高。比如,近年来,深圳保监局坚持跨处室联合开展现场检查,使大部分监管干部都能参与业务一线工作,同时也使以往只从事单一业务工作的同志能够接触到其他业务领域的工作,达到了在实践中锻炼队伍、培养多面手的效果,极大地提升了监管队伍的专业素质和业务水平。

   五是监管权力得到约束。按功能开展监管改变了以往由单个处室包揽对被监管对象所有监管权限的现象,实现了机构高管管理与业务监管相分离、现场检查与行政处罚相分离。监管的权限相对分散,权力的运用相互制衡,从制度上防止了滥用权力和腐败问题的产生。

(作者单位:深圳保监局统计研究处)

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