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保险扶贫长效机制的路径选择

时间:2014-08-20 15:00:45

保险扶贫长效机制的路径选择

汪演元

 

   扶贫开发工作,既要立足当前,又要着眼长远,在帮扶贫困户和贫困村脱贫的基础上,需有意识地建立脱贫致富的长效机制。在保险扶贫新模式的路径选择上,应避免采用单一的“输血”方式,转而发挥金融保险的专业优势,以建立“输血+造血”机制为原则,创新保险扶贫模式:扩大政策性农业保险覆盖面;探索推广商业性农业保险;构建商业保险参与农村风险全方位保障。

   扶贫是为帮助贫困地区和贫困户开发经济、发展生产、摆脱贫困的一种社会工作,旨在扶助贫困户或贫困地区发展生产,改变穷困面貌。我国金融扶贫工作启动于20世纪80年代,已历经30年的实践与发展。然而作为金融“三驾马车”之一的保险业,却在我国扶贫的工作中没有发挥商业保险所特有的经济补偿、资金融通、社会管理功能。建设新农村是扶贫开发的奋斗方向,扶贫开发是建设新农村的工作基础。

扶贫开发不仅要帮助帮扶贫困户脱贫,更要防止在在扶贫任务完成后出现返贫现象,故扶贫开发工作,既要立足当前,又要着眼长远,在帮扶贫困户和贫困村脱贫的基础上,需有意识地建立脱贫致富的长效机制。因而在保险扶贫新模式的路径选择上,应避免采用单一的“输血”方式,而转而发挥金融保险的专业优势,以建立“输血+造血”机制为原则,创新保险扶贫模式:一是扩大政策性农业保险覆盖面;二是探索推广商业性农业保险;三是构建商业保险参与农村风险全方位保障,从而建立扶贫长效机制,让贫困户能够富得起、富得实、富得久。

   一、双管齐下,扩大政策性农业保险覆盖面

   从世界范围来看,农业保险不仅能够代替直接补贴对农业实施合理有效的保护,减少自然灾害对农业生产的影响,稳定农民收入,促进农业和农村经济的发展,还能对农业贷款起到分散风险和缓冲垫的作用。因此实现金融扶贫的持续健康发展,完善的农业保险制度是不可或缺的一环。政策性农业保险是由政府主导农业保险的供给,政府提供或者指定机构经营,并给予一定的经营性补贴和其他扶植的保险,以农业生产发生的风险提供经济补偿为核心,强调经营的非营利性,对种植业、养殖业因遭受自然灾害和意外事故造成的经济损失提供的直接物化成本保险。政策性农业保险将财政手段与市场机制相对接,可以创新政府救灾方式,提高财政资金使用效益,分散农业风险,促进农民收入可持续增长,为世贸组织所允许的支持农业发展的“绿箱政策”。近年来,我国的政策性农业保险呈现覆盖面逐渐扩大和发展空间仍然很大的双重特点。

   一方面,政策性农业保险覆盖面逐渐扩大。从2004年起根据中央指示精神,中国保监会相继在吉林、黑龙江等省启动了政策性农业保险试点工作,政策性农业保险开始扭转十年来逐年萎缩的局面。2007年国务院发出《关于促进生猪生产发展稳定市场供应的意见》,2008年财政部推出《中央财政种植业保险保费补贴管理办法》《中央财政养殖业保险保费补贴管理办法》,这些举措极大促进了我国政策性农业保险的发展。伴随我国农业保险受到政策性的目前。市场上存在的农业保险险种达160多个,基本涵盖了种植业和养殖业的各个领域。

   另一方面,政策性农业保险的发展空间仍然很大。在政策性农业保险的发展过程中,出现了农业保险市场有效需求不足、政府财政补贴不到位、缺乏完善性的政策性农业保险法律法规、缺乏巨灾风险转移分担机制和政策性农业再保险机制等问题。因而,扩大政策性农业保险参与保险覆盖面,有利于解决上述发展过程中的体制机制难题,有利于减轻农业保险参与农村扶贫过程中的遭遇逆向选择问题,有利于化解农业保险参与农村扶贫过程中的道德风险问题。扩大政策性农业保险覆盖面,需要我们从两个方面着手:一是政府主导。扶贫作为国家一项重要决策,明确了各级政府对政策性农业保险的财政支持,明确了政府必须承担调整各方经济利益的责任,明确了政策性农业保险产品的目录、扶持的标准。政府保费补贴纳入财政预算,由省市县财政分别承担。二是农民愿意。就贫困户而言,抵御风险的能力较弱,往往“靠天吃饭”,但如果贫困户可以解除保费的后顾之忧,必然会有强烈的意愿为农作物提供风险保障,避免自然灾害带来的减产和减量损失。

   二、多措并举,探索推广商业性农业保险

   在保险参与农村扶贫的过程中,除政策性农业保险外,商业性保险也是重要的一环。然而,现阶段商业性农业保险出现了双重尴尬现象:一则,农民投保积极性不高——有效需求不足;二则,农业风险不确定性大,愿意涉足的企业为数不多——供给缺乏。为探索保险扶贫新模式的路径选择,推广建立商业性农业保险,需在以下几方面实现突破:

   首先,引导和鼓励有能力的保险公司通过保险产品创新进入农业保险市场。由于农业风险多数源于自然灾害,属于商业保险不可保的范围,因此,从世界各国的经验来看,农业保险更多的是作为政策性保险产品或准公共物品出现的。由此可见,政府在农业保险领域的作用是举足轻重的。政府可以选择自己承办,建立政策性再保险公司,支持引导合作保险等多种模式促进农业保险的发展。通过建立政府再保险公司,鼓励商业保险通过产品创新提供农业保险产品是现在大多数国家采用的策略,也是符合市场经济法则的,因此,我国应大力推广这种模式,实现农业保险市场的多样化发展。

   其次,切实提高贫困地区农业保险的有效需求。我国部分农民对于农业保险的概念还很陌生,并且自愿参与保险的积极性不高,如何提高有效需求是急待解决的问题。一是要大力开展农业保险的宣传工作,提高农民的风险管理意识,培育农业保险意识,鼓励农业的规模经营,增加农民收入,以增强农民对农业保险的动机和能力。二是政府应该积极宣传农业保险的风险分担作用,提高农民的风险防范意识,必要时,可由政府替农民分担一部分保费的方式鼓励农民参保,并可以实行税收优惠、财政补贴和再保险政策支持保险业的发展,真正发挥农业保险让农民富得起、富得久、富得实,为确保贫困户依靠产业脱贫,为扶贫致富系上“双保险”。

   最后,创新适合扶贫地区的农业保险产品。与普通商品相比,保险产品外表无形、功能延后、需求隐性的特点,这就需要产品研发者研究市场需求的变动、把握渠道、服务、流程发展的脉搏,用保险产品的形式实现不同领域的创新要求。从这个角度而言,保险产品创新更是融合、整合的创新。比如广东保监局在定点帮扶连山壮族瑶族自治县小三江镇中和村的过程中,依靠保险行业优势,指导中国人保广东省分公司在全国首创佛手种植农业保险。佛手种植农业保险以广东保监局扶贫点的佛手种植基地作为承保对象进行试点,以扶贫对象的佛手种植基地统一投保,采用中国人保广东省分公司现行林木综合保险及附加病虫害保险条款。由于火灾、暴雨、台风、霜冻等自然灾害及病虫害造成佛手树流失、被掩埋、主干折断或者死亡,保险人按照保险合同的约定负责赔偿。

   三、齐头并进,构建商业保险参与农村风险全方位保障

   当前贫困农村地区面临着较为严峻的社会保障不足问题,但由于“三农”问题的复杂性和地区发展的不平衡性,使得我国农村社会保障体系的建立在各地尚处于探索阶段,由于商业保险与其他社会保障制度作为整个社会保障制度的有机组成部分,都发挥着社会“安全网”和“减震器”的功能。因此,探讨商业保险如何参与构建农村风险全方位保障具有重要的理论和现实意义。按照政府与商业保险在农村社会保障制度安排中各自的职能和责任,商业保险参与构建农村社会保障体系的方式分为直接参与式与间接参与式两种。具体而言,商业保险可以在财产保险领域和人身保险领域发挥保障功能。

   一方面,在财产保险领域,财产保险可以为贫困户增收致富构筑第一道防线。财产保险作为保险人按保险合同的约定对所承保的财产及其有关利益因自然灾害或意外事故造成的损失承担赔偿责任的保险,具有积聚资金组织补偿、防灾防损等多种职能,通过分散危险、分摊损失的方法,建立集中的保险基金,补偿因自然灾害、意外事故所造成的经济损失,筹集保险基金,组织经济补偿。比如佛手种植保险可以为贫困户在依靠种植佛手产业脱贫的前提下提供“双保险”;政策性农房保险可以为农户在困难住房改造后免除“居者有其屋”的烦恼;能繁母猪政策性保险可以为养殖户放手扩大经营吃下“定心丸”;安贷险可以为申请扶贫互助基金的贫困户在全力投入生产的同时解除后顾之忧。通过为贫困户投保种种财产保险,可以有效地调动了家庭的防灾、防损的积极性,提高其危险管理意识,达到防灾防损、脱贫致富的多重目的。

   另一方面,在人身保险领域,人身保险可以为贫困户增收致富构筑第二道防线。人身保险是以人的寿命和身体为保险标的的保险。当人们遭受不幸事故或因疾病、年老以致丧失工作能力、伤残、死亡或年老退休时,根据保险合同的约定,保险人对被保险人或受益人给付保险金或年金,以解决其因病、残、老、死所造成的经济困难。在扶贫帮扶过程中,可以为为全体贫困户量身定做及购买合适的补充医疗商业保险服务,包括意外伤害保险、意外医疗保险、疾病医疗保险等,发挥着清远市城乡居民医疗保险之外的补充保障作用,有效地提高了贫困村全体贫困户的医疗保障水平,切实减轻其在意外及疾病门诊、住院等方面的医疗费用负担。同时,为申请扶贫互助基金的贫困户免费投保10万元的人身意外险,化解了贫困户在日常生产活动中的的人身意外风险;为贫困户在投保新农保之后投保补充医疗保险,在让其在不多花一分钱的前提下,拥有了更多的生活保障。通过以上人身保险,有效地转移了意外身故、重大疾病、意外受伤可能带来的人身风险,以及随之而来的家庭财务风险。

(作者单位:中国保监会广东监管局)



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