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保险纠纷非诉讼解决机制研究

时间:2015-02-11 11:07:11

保险纠纷非诉讼解决机制研究
——基于深圳保险业的实践
蒋胜、郑伟、王子强
   当前,我国保险业改革发展取得了巨大成绩,在保障社会民生、服务实体经济方面成效显著,与此同时,保险行业长期以来逐步累积的一些深层次矛盾和问题也逐步凸显,公众、媒体对行业销售误导、理赔困难、服务质量不高等问题反映强烈,同时,近年来保险纠纷大幅增加,并且表现出多样性、专业性和复杂性等特点,影响了行业形象,制约了行业发展。保护保险消费者合法权益,提升保险业社会公信力,化解行业矛盾纠纷是当前亟需解决的问题。非诉讼纠纷解决方式是有效的矛盾纠纷化解机制,深圳保险业对此进行了有益的探索和实践。
一、非诉讼纠纷解决方式对保险纠纷的适用性 
   非诉讼纠纷解决方式(Alternative Dispute Resolution, ADR)指民事诉讼制度以外的非诉讼纠纷解决机制或程序的总称,是指发生纠纷的双方,在解决纠纷时无须经过法定机构或正式的法律程序,而是就有关争议的事项进行自我协商或协调解决的一种方式。
   (一)为保险消费者提供多元化纠纷救济途径
消费者在通过与公司协商无法解决保险纠纷的情况下,只能通过法律途径维护自身权益,而保险纠纷往往专业性较强且涉及金额较小,诉讼途径程序复杂、成本高昂且效率不高,消费者往往不了了之,不会通过诉讼方式解决保险纠纷。同时,由保险消费者和保险公司之外的独立第三方负责纠纷调解工作,增强了程序本身的客观性、公正性,容易被当事双方接受认可,增加纠纷化解成功率。
   与诉讼途径相比,非诉讼纠纷解决途径具有双方自愿性、形式多样性、程序灵活性等特点。诉讼外纠纷解决方式以当事人自愿为前提,不具备法律上的强制力,因此纠纷解决过程和结果具有互利性和非对抗性,形式上可以采取调解、中立评估、小型审判、仲裁等,满足不同类型纠纷对于刑事选择的要求,程序上的灵活性则满足了当事人快速便捷解决纠纷的需求。
   (二)缓解司法压力,节约司法资源
   上个世纪七、八十年代,一些西方发达国家鉴于案件数量大、诉讼拖延严重、诉讼费用昂贵、正义质量受损等实际问题,大力开发新的纠纷解决渠道,建立了多种形式的ADR机制及相应的理论体系。由于出现“诉讼爆炸”以及实用主义哲学理念的影响,美国成为ADR最积极的推动者,美国联邦法院及地方法院在审理保险合同纠纷案件时,至少要向当事人提供一种ADR方式,使保险纠纷在进入实质性的审理阶段之前尽量达成和解,以减轻司法压力,维护司法体系的地位和尊严。
   在我国,随着市场经济的进一步完善,改革发展的逐步深入,民事纠纷快速增长和司法资源有限增长之间的矛盾日益突出,纠纷案件类型不断增加,司法管辖范围不断扩大,法官的工作任务压力日益繁重,而司法资源的增加却不可能与案件的增加同步。同时,法院审理方式的传统形式仍处强势,“萝卜快了不洗泥”的现象已经出现。法院不应该是开始解决争端的场所,而应该是经非诉讼争端解决方式考虑和尝试以后结束争端的地方,法院应当将主要精力放在最值得投入的重要法律问题的解决上。司法程序所固有的“反效率”因素与现实的需要之间的矛盾严重,因此,借鉴ADR机制,改革现行的纠纷解决机制,探索符合中国国情的新式纠纷解决渠道成为客观需要。
   (三)保险纠纷的性质决定了非诉讼纠纷解决方式的适用性
   保险纠纷具有民事纠纷与合同纠纷的双重属性。一方面,保险纠纷具有民事纠纷的属性。保险纠纷是发生在保险消费者与保险公司两个平等主体之间,关于承保、保全、理赔、退保等方面权利义务的争议。另一方面,保险纠纷具有合同纠纷的属性。保险消费者与保险公司之间的权利义务关系有保险合同作为约束,保险纠纷往往是关于保险合同的生效、解释、履行、变更、终止等方面的争议。
   2014年前三季度,深圳保监局接收保险消费投诉733件,其中违法违规类投诉仅占15.28%,其余均为合同纠纷类投诉,占比84.88%,但对于涉及到合同纠纷的投诉,监管部门只有行政执法权,而无民事裁判权,因此无权对基于合同的民事纠纷作出裁决,消费者往往对此不理解,认为监管部门不作为,推卸责任。随着ADR制度的建立和完善,监管部门可以主动引导保险消费者通过ADR方式解决矛盾纠纷,避免了公众误解,化解了矛盾纠纷。
   (四)创新社会治理方式的需要
   当前,我国进入改革发展、社会转型的关键时期,转变社会治理方式,推进社会治理创新,促进社会和谐稳定,成为一项重要任务。同时,我国正处于经济社会发展的重要战略机遇期和社会矛盾凸显期,社会矛盾的数量之多、范围之广、程度之深、影响之大,超过以往任何一个时期。创新社会治理方式是保障人民安居乐业、社会安定有序的重要手段。
   保险是现代经济的重要产业和风险管理的基本手段,是现代金融体系的重要支柱,保险消费者则是保险业的基石。建立保险纠纷非诉讼解决机制是保护保险消费者合法权益的关键手段,是建设现代保险服务业的客观要求,是多元化解决社会矛盾纠纷机制的重要实践,也是对新型社会治理方式的有益探索,服务于国家治理体系和治理能力现代化。
   基于上述分析,在保险行业内建立非诉讼纠纷解决途径对于解决保险合同纠纷具有显著的优势和现实的必要性,为消费者提供公正、专业、低成本的纠纷解决途径,缓解了法院审判压力,创新了社会治理方式,疏导了社会矛盾纠纷。
二、深圳市保险纠纷调处机制建设实践
   根据中国保监会《关于推进保险合同纠纷快速处理机制试点工作的指导意见》,全国各地保险监管部门开始尝试建立保险纠纷调处机制,但在建设实践中,存在以下共性问题:一是独立性问题。调处机构办公场所、人员经费等主要依托于行业协会,其调处的客观性、公正性受到保险消费者质疑,社会公信力不高。二是专业性问题。保险纠纷涉及的问题往往专业性较强,一些调处机构缺少专职化、专业化的调处队伍,导致当事人难以认可调处结论,调处效果难以保证。三是调处效力问题。由于调处结论不具有法律上的强制性,调处当事人无法达成一致意见的情况下,调处结果难以得到有效执行,调处成功率不高。
深圳市作为全国首个保险创新发展试验区,借鉴国际经验,结合深圳保险业实际,逐步建立了独立运作的保险纠纷第三方调解机构,并以此为平台不断完善相关制度和工作模式,为保险消费者提供了一条公正、专业、高效、低成本的纠纷化解渠道,改善了行业形象,促进了行业平稳、有序、健康发展。
机构建设
   第一阶段。2009年,深圳成立了全国首家保险纠纷第三方调处机构“深圳保险消费者权益服务总站”。服务总站依托于深圳市保险同业公会,建立了半独立化的实体运作机制,同时不断加强纠纷调处工作的专职化和专业化建设,进一步建立完善与法院的诉调对接机制,提高调处工作的独立性、专业性和公信力。
   第二阶段。2012年,由深圳保监局提供开办资金登记成立事业单位法人“深圳市保险消费者权益服务中心”(以下简称“服务中心”),实现了调处机构的独立法人运作,在此基础上,进一步扩大服务中心影响,提高保险公司参与度,保障保险纠纷调处机制的可持续发展。
运行模式
   保险公司以签订自律公约形式参与处理机制,自觉接受处理机制约束。具体而言,服务中心受理案件后,首先由专职调解员联系保险消费者和保险公司开展调解工作,若当事人达成一致意见,则签订调解协议。在无法达成一致意见的情况下,由调解员从专家库随机抽取3-5名专家独立出具意见函,根据专家意见,专职调解员再次与当事人沟通调解,若当事人达成一致意见,则签订调解协议。若经过前两个环节当事人仍无法达成一致意见,则将案件交由纠纷调处委员会作出最终裁决,并终止调处程序。
关于调解协议和最终裁决意见的效力,保险公司根据签订的自律公约和小额裁决授权,自觉履行调解协议和最终裁决意见。调解协议和最终裁决意见对保险公司具有单方的约束力,保险公司应当遵照执行,而保险消费者若对调解协议或最终裁决意见不满,仍然可以申请仲裁或提起诉讼。另一方面,经过服务中心调解的案件,当事人可以就调解协议向法院申请司法确认,成为具有强制执行效力的法律文书;同时服务中心根据诉调对接机制的要求,还组织专家为法院的保险诉讼案件出具法律意见,作为法官审理保险合同纠纷案件的参考。
工作成效
   截至2014年11月底,服务中心共立案受理保险纠纷调解案件2172起,其中已结案1961起,成功调解(能够帮助保险消费者获得实际赔偿的)1521起,调解成功率77.56%,实现了保险消费者、保险公司、法院、政府部门多方共赢。 
   一是切实保护了保险消费者的合法权益。服务中心为保险消费者提供了一条公正、专业、高效、低成本的纠纷化解渠道。自成立以来,服务中心共为消费者协调获得赔付金额超过9000万元,退保金近500万元,每个案件的平均处理时间为3天,保险公司对调解协议的执行率达100%。对一些争议较大、行业难以调解的纠纷案件,服务中心建议投诉人寻求法律途径,并积极提供法律援助。
   二是有效提升了保险行业形象。服务中心架起了保险行业与消费者沟通的桥梁,其专业公正、快捷高效的工作,帮助消费者化解了实际的纠纷问题或得到了保险赔偿,体验到了保险的价值,也在沟通解释中使消费者更加理解保险和信任保险,有效提升了消费者对保险行业信心。同时,服务中心以与法院诉调对接为契机,适当扩大宣传,主动接受媒体及社会公众的监督,进一步扩大了保险行业的社会影响力,有助于保险发展环境的改善和行业的持续健康发展。
   三是大幅减轻了法院压力。目前服务中心与深圳六家案件较多(占深圳两级法院案件总量的95%)的法院建立了合作关系。服务中心自2011年底与深圳市中级人民法院建立“诉调对接”机制以来,共接收法院委托调解案件达448起,调解成功率近50%,远远高于法院自身15%的调解成功率,并使得深圳各基层法院新收保险合同纠纷案件,市中院新收保险合同纠纷二审案件、涉诉保险信访案件数量均有较大幅度下降。
四是有效化解了社会矛盾纠纷。服务中心以高效快捷的服务有效缓解了深圳市保险领域的社会矛盾纠纷,保障了经济社会平稳、有序、健康发展。同时,服务中心的建设也是对创新社会治理体制的一项探索,立足深圳保险业发展实际,服务中心创新了组织形式、人员配置和运作机制,服务于经济社会发展大局,服务于国家治理体系和治理能力现代化。
三、几点思考
(一)完善保险公司内部纠纷调处机制
    保险公司往往将重点放在前端的市场、销售,而对后端的客户服务、纠纷处理工作缺乏关注。2014年前三季度,深圳保监局接受合同纠纷类保险投诉620件,其中395件转办至保险公司后,投诉人与保险公司协商达成一致意见,占比63.71%,如果公司能够在前期做好纠纷处理工作,大量纠纷能够解决在被投诉之前。将问题和矛盾化解在公司内部,做到诉求合理的解决问题到位,诉求无理的沟通解释到位,一方面节约人力物力,避免了社会资源的浪费,另一方面有利于塑造公司形象。
    (二)加强跨行业、跨领域合作交流
    目前,我国新型金融业态不断涌现,传统金融业态积极转型,各类金融产品、金融创新层出不穷,各类金融业态之间相互交织混合,你中有我,我中有你,矛盾纠纷可能涉及多个金融业态,国外消费者保护普遍采用“金融消费者”的概念,统一立法保护“金融消费者”权益。在纠纷调处机制建设方面,主动加强与其他金融监管部门的合作交流,初步探索建立统一的“金融消费者”纠纷调处机制。同时,我国社会矛盾纠纷日益增多,形式更加多样,情况更加复杂,全国范围“大调解”机制的构建是趋势,作为行业调解机构,应当积极参与到地方政府组织的一体化调解机制构建中。
(三)进一步完善保险纠纷调处机制

  目前,全国范围内已经形成了“电话、信函、来访、网络”四位一体的保险消费投诉接收渠道,并有局长接待日、局长信箱等配套措施,但保险纠纷调处机制本身的建设相对薄弱,保险纠纷调处机构普遍依附于行业协会或直接由行业协会负责调处工作,独立性、专业性无法保障,社会公信力有待提高。不仅要重视保险消费者投诉渠道的建设,也要推动保险纠纷调处机制自身的进一步完善,建立健全保险纠纷“诉调对接”、“仲调对接”机制。对于保险纠纷,既要做到“收进来”,也要做到“解决好”。

(作者单位:深圳保监局)

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