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中国偿二代的制度框架和实施路径

时间:2015-03-04 14:45:11

   2012年3月,保监会启动了第二代偿付能力监管制度体系(即“中国风险导向偿付能力体系”,简称“偿二代”)建设工作。建设偿二代是保监会经过认真研究和慎重考虑后作出的一项重大战略决策,对深化保险业市场化改革、增强保险业风险防范能力和提高我国保险监管的国际影响力都具有重要意义。2015年2月13日,保监会正式印发偿二代17项监管规则以及过渡期内试运行的方案,保险业自2015年起进入偿二代实施过渡期。这标志着我国保险业偿付能力监管掀开了新的历史篇章。

   建设路径
   从国际上看,美国风险资本制度(简称“美国RBC”)和欧盟偿付能力Ⅱ(简称“欧Ⅱ”)是全球偿付能力监管制度体系的两种代表性模式,其他国家大都模仿美国或欧盟的监管模式。美欧制度虽然比较先进,但都是基于发达保险市场的资本监管标准,采用的监管理念、方法、模型和参数,更多地体现了成熟保险市场特征,难以适用于新兴市场。比如,欧II采用的原则导向以及内部模型法,在人才储备和技术力量相对薄弱的新兴市场,难以有效实施。美国RBC主要依赖定量监管,对定性监管重视不够,与新兴市场发展速度快、风险变化快的实际不相适应。欧II和美国RBC的模型和参数是基于成熟保险市场、金融市场的数据测算得到结果,新兴市场很难直接借鉴。此外,欧II和美国RBC都存在一些问题,自身也在不断完善过程中。比如,欧II大范围采用内部模型,数据可靠性难以保证,监管难度大,而且欧盟各成员国对欧II的一些关键技术问题尚未形成统一意见,导致其实施时间多次推迟。美国RBC的监管框架不够全面,没有充分考虑保险集团的偿付能力监管以及巨灾风险等重要风险种类,对各类风险的相关性处理也较为简单。
   在深入研究欧美模式基础上,保监会确立了“既不简单模仿美国,也不照搬欧盟,而是要建设一套符合我国保险业实际的制度体系”的建设思路,确定了未来中国偿二代与美国RBC、欧Ⅱ三足鼎立的战略目标。按照这一建设思路和战略目标,偿二代启动以来,保监会科学、系统、稳妥地推进偿二代建设有关工作。
   遵循有序、稳妥的工作步骤。保监会按照科学规划、全面总结、顶层设计和制定标准的工作步骤,有序推进偿二代建设工作。特别是2013年5月制定发布了《中国第二代偿付能力监管体系整体框架》,明确了偿二代顶层设计和施工蓝图。
   建立开放、合作的工作机制。保监会高度重视偿二代建设工作,成立了项俊波主席担任组长、我担任副组长、相关部门参与的偿二代领导小组,形成了保监会内部通力协作的工作机制。保监会坚持开门搞建设,通过公开遴选项目牵头人、在外网开设专栏、座谈、培训和公开征求意见等方式,与各方良性互动。
   坚持系统、科学的工作方法。为确保偿二代这项庞大工程建设的科学性,保监会采用模块化建设方法,将偿二代建设划分为若干模块,成立项目组,齐头并进、立体联动推进建设工作,大幅提升了效率。偿二代各项监管标准,至少经过样本测试、方案测试、参数测试和校准测试等四轮定量测试,确保了其科学性。
   形成积极、有利的工作影响。保监会通过网络、媒体、简报和会议等方式,构建了全方位、多层次的立体宣传体系,营造了良好的建设环境。特别是在“走出去”方面,保监会开展了一系列国际宣传工作。例如,2013年,保监会举办了“偿付能力监管改革与合作国际研讨会”;2014年,瑞士再保险集团在苏黎世举办了“中国偿二代国际论坛”,有力地扩大了偿二代国际影响力。
   三年来,通过开门搞建设、全行业充分参与,保险公司风险管理能力持续提高,形成了“边建设、边提高”的良好效果;通过国际交流,偿二代受到国际广泛关注,有力提升了我国保险监管的国际影响力;通过历史数据测算和多轮定量测试,厘清了行业风险底线;通过全行业积极参与,发现、锻炼和培养了一批高素质专业人才。

    制度框架、特征和内容
   与偿一代侧重定量监管和规模导向的特征相比,偿二代采用国际通行的定量监管要求、定性监管要求和市场约束机制的三支柱框架,具有风险导向、行业实际和国际可比三个显著特征。偿二代的17项主干监管规则有机联系,共同作用,构建了一套风险识别和防范的安全网。

   制度框架
   第一支柱定量监管要求,主要防范能够用资本量化的保险风险、市场风险、信用风险3大类可量化风险,通过科学的识别和量化上述风险,要求保险公司具备与其风险相适应的资本。具体内容包括:一是最低资本要求,即三大类量化风险的最低资本、控制风险最低资本和附加资本。二是实际资本评估标准,即保险公司资产和负债的评估标准。三是资本分级,即根据资本吸收损失能力的不同,对保险公司的实际资本进行分级,明确各类资本的标准和特点。四是动态偿付能力测试,即保险公司在基本情景和各种不利情景下,对未来一段时间内的偿付能力状况进行预测和评价。五是监管措施,即监管机构对不满足定量资本要求的保险公司,区分不同情形,采取监管干预措施。
   第二支柱定性监管要求,即在第一支柱基础上,防范难以量化的操作风险、战略风险、声誉风险和流动性风险。具体内容包括:一是风险综合评级,即监管部门综合第一支柱对量化风险的定量评价,和第二支柱对难以量化风险的定性评价,对保险公司总体的偿付能力风险水平进行全面评价。二是保险公司风险管理要求与评估,即监管部门对保险公司的风险管理提出具体要求,并对其进行监管评估,进而根据评估结果计量公司的控制风险最低资本。三是监管检查和分析,即对保险公司偿付能力状况进行现场检查和非现场分析。四是监管措施,即监管机构对不满足定性监管要求的公司,区分不同情形,采取监管干预措施。
   第三支柱市场约束机制,即在第一支柱和第二支柱基础上,通过公开信息披露、提高透明度等手段,发挥市场的监督约束作用,防范依靠常规监管工具难以防范的风险。具体内容包括:一是加强保险公司偿付能力信息的公开披露,充分利用市场力量,对保险公司进行监督和约束。二是监管部门与市场相关方建立持续、双向的沟通机制,加强对保险公司的约束。三是规范和引导评级机构,使其在偿付能力风险防范中发挥更大作用。

   主要特征
   第一,风险导向。偿一代对保险公司面临的风险没有进行系统分类,监管标准与风险关联度低,反映风险不全面,不利于保险公司风险防范和监管部门的有效监管。在偿二代建设过程中,保监会深入研究了欧Ⅱ和美国RBC的风险分类标准,立足我国保险市场实际,在偿二代中首次建立了中国保险业的风险分层模型。偿二代将保险公司面临的风险分为难以监管风险和可监管风险,可监管风险又分为固有风险、控制风险和系统风险。在此基础上,对每类风险又做了多层细分,建立了中国保险业系统、科学的风险分层模型,这是建设以风险为导向的偿付能力监管制度的基础和前提。
   与偿一代的规模导向不同,偿二代以风险为导向,突出体现在以下方面:一是风险覆盖更加全面。偿二代采用的三支柱框架,比较完整地覆盖了保险公司面临的风险,构建了一套全面的风险识别、计量和防范体系。二是风险计量更加科学。对于可量化风险,偿二代采用先进的随机方法对其进行度量;对于难以量化风险,偿二代通过风险综合评级(分类监管),建立了保监会相关部门相互协作、分类评价的机制,确保评估更加全面科学。三是风险反应更加敏感。偿二代能及时反映保险公司经营行为、业务结构和投资结构等调整所带来的风险变化。对于公司非理性竞争、高风险投资等行为,将导致其资本要求提高,引导和促使公司经营更加理性,行业竞争更加有序。四是风险管理得到强化。偿二代将保险公司风险管理能力与资本要求相挂钩,风险管理水平高的公司,资本要求就下降;反之,资本要求就提高。而且,偿二代将偿付能力监管指标由偿一代下单一的偿付能力充足率,扩展为核心偿付能力充足率、综合偿付能力充足率和风险综合评级三个有机联系的指标体系,保险公司风险管理能力将直接影响这三个指标,引导和促使公司持续提升风险管理水平。
   第二,行业实际。一是充分体现我国新兴市场的实际。针对新兴市场金融体系不健全、有效性不高的实际,偿二代下的资产负债评估,既没有采用欧Ⅱ的市场一致评估原则,也没有采用美国RBC的法定价值法,而是立足中国实际,采用了以会计报表账面价值为基础并适当调整的方法。针对新兴市场底子薄、资本相对短缺的实际,偿二代在守住风险底线的前提下,通过科学准确地计量风险,释放冗余资本,提高资本使用效率。针对新兴市场技术水平相对薄弱的实际,偿二代将大量模型计量工作前置到建设过程,量化资本标准主要采用综合因子法,可操作性强,实施成本低。针对新兴市场发展速度快、风险变化快的实际,偿二代预留必要的接口,能根据市场变化情况,在不影响规则框架的情况下,完善监管要求,具有较强的适应性和动态性。二是充分体现我国保险业实际。偿二代各项参数和因子,是基于我国保险业近20年的大数据实际测算得到的结果,客观反映了我国保险业的风险状况。在大金融、大资管背景下,偿二代还考虑了保险业与银行业、证券业资本监管规则的协调。
   第三,国际可比。偿二代在监管理念、监管框架和监管标准等方面,符合国际资本监管的改革方向,与国际主流的偿付能力监管模式完全可比。偿二代以风险为导向的监管理念,与欧Ⅱ、美国RBC、巴塞尔资本协议完全一致;偿二代采用国际通行的三支柱框架,符合国际资本监管的改革趋势;偿二代在监管标准制定中,采用先进的随机方法对风险进行测算,并实行资本分级,打开了资本工具创新的“天花板”,丰富了保险公司资本补充渠道,这都符合国际发展潮流。

   主要内容
   偿二代全部主干技术标准共17项监管规则:第一支柱9项,第二支柱3项,第三支柱3项,偿付能力报告和保险集团各1项。这些规则相互关联、密切配合,形成一套有机联系的监管标准。
   第一支柱定量监管要求共9项监管规则,具体内容包括:1号实际资本规则规范保险公司认可资产、认可负债和实际资本的评估原则,明确资本分级的标准;2号最低资本规则规范保险公司最低资本的构成和计量原则;3号寿险合同负债评估规则规范人身保险公司和再保险公司偿付能力监管目的的寿险合同准备金的评估标准;4号保险风险最低资本(非寿险业务)、5号保险风险最低资本(寿险业务)和6号保险风险最低资本(再保险公司)规则分别规范保险公司寿险业务、非寿险业务和再保险公司的最低资本的计量;7号市场风险最低资本规则规范保险公司市场风险最低资本的计量;8号信用风险最低资本规则规范保险公司信用风险最低资本的计量;9号压力测试规则建立了保险公司偿付能力压力测试制度,明确了压力测试的方法和要求。
   第二支柱定性监管要求共3项监管规则,具体内容包括:10号风险综合评级(分类监管)规则通过对保险公司总体的偿付能力风险进行全面评价,建立定量监管与定性监管相结合的监管机制,提高监管的有效性;11号偿付能力风险管理要求与评估规则建立了保险公司偿付能力风险管理能力的监管评估制度,并将风险管理水平与资本要求相挂钩,风险管理能力强的公司,可降低资本要求,反之,则提高资本要求,促使保险公司持续提高风险管理能力;12号流动性风险规则建立了财产保险公司和人身保险公司统一的流动性风险监管要求、流动性风险监管指标和现金流压力测试制度,构建了完整的流动性风险防范网。
   第三支柱市场约束机制共3项监管规则,具体内容包括:13号偿付能力信息公开披露规则建立了偿付能力信息公开披露制度,要求保险公司每季度披露有关偿付能力信息,提升偿付能力信息的透明度,增强市场约束力;14号偿付能力信息交流规则建立健全了监管部门与保险消费者、投资者、信用评级机构、媒体等市场相关方之间的交流机制,以充分发挥市场相关方对保险公司的监督约束作用;15号保险公司信用评级规则规范了保险公司的信用评级制度,以更好地发挥评级机构在风险防范中的作用。
   除上述规则外,16号偿付能力报告和17号保险集团两项监管规则,涉及三个支柱的所有内容。16号偿付能力报告规则将现行以年报为核心的报告体系,改为以季报为核心的报告体系,有利于保监会对行业风险早发现、早预警、早处置。17号保险集团监管规则拓展了集团监管的内涵,将保险(控股)集团以及各种类型的隐性或混合保险集团都纳入到监管范围,对保险集团的定量监管要求、定性监管要求和市场约束机制进行了规范,迈出了保险集团偿付能力监管的实质性步伐。

    行业定量测试情况
   为确保偿二代制度的科学性,保监会组织全行业开展了多轮定量测试。从测试情况看,偿二代比偿一代的风险识别能力显著增强,风险结构更加合理,能够科学、准确、全面地计量和反映保险业面临的各类风险。

   行业整体偿付能力保持稳定
   与偿一代相比,偿二代下行业整体偿付能力充足率保持稳定,仍然保持了紧平衡状态。从公司情况看,以2014年6月30日为例,偿二代下大约三分之一的公司偿付能力充足率有所上升,三分之二的公司有所下降,但从行业来看,整体基本保持稳定。

    全面科学反映公司风险
   以风险为导向的偿二代,对保险公司的风险识别能力显著增强,能较为准确地识别和区分高风险公司和低风险公司。在偿二代下,高风险公司的偿付能力充足率出现显著下降,甚至不足;低风险公司的偿付能力充足率显著提升。比如:传统险占比较高的保险公司的偿付能力充足率有所上升;高现金价值产品规模大、高风险投资品种占比高的保险公司的偿付能力充足率普遍比偿一代有所下降。

   风险结构较为合理
   偿二代下量化风险最低资本,主要反映保险风险、市场风险和信用风险三大量化风险,并考虑了风险之间的分散效应。从测试结果看,风险结构和风险分散效应比较合理,能够反映我国保险市场的实际状况。以2014年6月30日为基准日,测试结果显示,产险公司保险风险、市场风险、信用风险的最低资本占比分别为48%、17%、35%;寿险公司保险风险、市场风险、信用风险的最低资本占比分别为22%、66%、12%;再保险公司保险风险、市场风险、信用风险的最低资本占比分别为51%、36%、13%。

   偿二代的影响
   第一,推动保险业转型升级和提质增效。偿二代全面科学计量保险公司的产品、销售、投资、再保险等各种经营活动的风险,强化了偿付能力监管对公司经营的刚性约束,增强了风险防控对公司管理的重要性,督促保险公司在追求规模、速度和收益等发展指标的同时,必须平衡考虑风险和资本成本,推动公司转变粗放的发展方式,促进行业提质增效和可持续发展。
   第二,引导公司持续提升风险管理能力。偿二代建立了风险管理的经济激励机制,通过定期评估保险公司的风险管理能力,将风险管理能力与资本要求相挂钩,督促保险公司不断提高风险管理能力,进而提升保险业核心竞争力。
   第三,增强保险业对资本的吸引力。偿二代采用我国实际数据,运用随机模型等科学方法,测算摸清了保险行业的风险底数,释放了偿一代下过于保守的资本冗余,有利于提升保险公司的资本使用效率,增强行业对社会资本的吸引力。偿二代对境外再保险业务的风险提出了资本要求,促使外资再保险公司积极增资或者在境内开设机构,增强了我国对国际资本和国际再保险业务的汇集能力,极大地推动了我国再保险市场的发展。
   第四,提升我国保险业的国际影响力。偿二代是我国金融监管领域自主研制的监管规则,是结合我国保险市场实际量身打造的标准,符合我国保险业的发展利益,有利于扩大我国在国际保险规则制定中的话语权,有利于支持我国保险机构走出去、在国际竞争中获得更大的行业发展空间,提升我国保险业的国际影响力。

   实施安排
   在偿二代实施方面,保监会将设置灵活、富有弹性的过渡期。过渡期内,偿一代和偿二代并行,保险公司同时报送偿一代和偿二代的偿付能力数据,以偿一代作为监管依据。保监会将根据过渡期试运行情况,继续完善相关监管规则,并采取务实的切换方式,确保新旧体系的平稳过渡。为做好实施准备,下一步,保监会将重点做好以下工作。
   引导保险公司积极准备。偿二代具有可操作性强、实施成本低等特点,但与偿一代相比,其复杂性和系统性都显著提高,保险公司需要一定时间进行理解和准备。在过渡期内,保监会将组织、督促和引导保险公司对组织架构、业务流程、内部管理、信息系统等进行梳理调整,通过多种方式,对保险公司董事、高管等相关人员进行培训,深化公司对偿二代的理解,做好偿二代实施的各项准备工作。
   改进监管制度和流程。偿二代在框架内容、监管标准和监管要求等方面,与现行偿一代相比,都发生了重大变化。保监会现行基于偿一代所建立的监管制度和监管流程,已经不能完全适应偿二代下的监管需要。保监会将按照偿二代的监管框架和技术标准,结合保险市场化改革的进程,改进和完善现行监管制度和流程,提升保险监管的科学性和有效性。
   加强偿二代国际交流与推广。偿二代是我国自主研发的监管规则,具有鲜明的新兴市场特点,加强偿二代国际交流和宣传,有利于国际保险监管规则的完善,增强我国在国际保险规则制定中的话语权。保监会将通过亚洲保险监督官论坛(AFIR)等平台和方式,加强偿二代在新兴市场的宣传和推广,力争让部分发展中国家和地区能够认同、借鉴或部分采纳偿二代技术标准,并通过在欧洲、美国等国家和地区组织召开国际研讨会、参与国际监管规则制定、开展等效评估等方式,提高偿二代在发达国家和成熟市场的接受度和认可度,成为在国际上具有代表性的偿付能力监管模式之一。
   完善偿二代相关配套制度。除已完成的17项主干监管规则外,保监会将继续制定和细化相关的配套制度,并对现行不适应的制度进行完善。一是修订《保险公司偿付能力管理规定》(2008)。二是细化偿二代相关配套制度。除主干监管标准外,保监会将继续制定具体的配套制度,以确保新的偿付能力监管体系的实施能不折不扣地全面落到实处,提升保险监管的科学性和有效性。
(作者陈文辉系中国保监会副主席)

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